Em 23 de julho, o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou o relatório do ministro José Jorge sobre a refinaria de Pasadena. O documento apurava o prejuízo da Petrobras com a compra da usina, nos Estados Unidos, em 2006 — um total de US$ 792 milhões. O órgão determinou o bloqueio de bens de três diretores da companhia e isentou de culpa o conselho de administração em atividade naquela época. A alegação: os conselheiros receberam da diretoria uma documentação bastante distinta da que embasava o negócio, sem detalhamento sobre cláusulas potencialmente prejudiciais. O TCU declarou ainda que, caso fossem comprovadas irregularidades na conduta dos conselheiros, eles poderiam ser incluídos na lista de responsáveis mais tarde. A decisão incomodou a muitos, foi compreendida por outros, mas de modo geral deixou no ar uma interrogação. Como definir a fronteira que divide a negligência do conselheiro de sua real inocência?

Não é público o conteúdo da ata de 3 de fevereiro de 2006, em que o conselho autorizou, entre outras coisas, a compra de 50% dos bens e direitos da refinaria de Pasadena, por US$ 360 milhões. Até então, a unidade pertencia apenas à belga Astra Oil, que a havia adquirido em janeiro de 2005 por US$ 42,5 milhões. A primeira oferta da refinaria à Petrobras ocorreu em fevereiro de 2005. Em abril, as duas empresas assinaram um acordo de confidencialidade sobre a possível compra. Até que a operação fosse aprovada, dez meses depois, Petrobras e Astra Oil negociaram preços e termos do contrato. Entre eles estava a polêmica cláusula marlim, que garantia à belga um lucro de 6,9% ao ano e obrigava a Petrobras a comprar sua metade em caso de desentendimento — o que veio a ocorrer em 2008. Quatro anos e uma batalha judicial depois, a Petrobras teve que pagar US$ 820,5 milhões à Astra Oil. Os US$ 360 milhões gastos inicialmente viraram nada menos que US$ 1,18 bilhão.

Apesar da confidencialidade da ata, sabe-se, por meio do processo público do TCU, que o conselho recebeu apenas um resumo elaborado pela diretoria, segundo o qual o negócio havia sido avaliado e considerado justo pelo Citigroup. Sabe-se também que o órgão colegiado não recebeu informações sobre um parecer da consultoria Muse & Stencil, especializada em condições de refino, dizendo que a refinaria valia apenas US$ 126 milhões, e não os US$ 360 milhões que a Petrobras pretendia pagar. Portanto, foi a partir desse resumo capenga, sem laudos anexados, que o conselho aprovou a aquisição. E sua defesa é exatamente essa.

Os conselheiros da Petrobras ainda podem ser processados nas esferas administrativa e judicial

Entretanto, o documento em que o ministro Jorge — indicado ao TCU em 2008 por seu partido, o DEM — se baseou para chegar à conclusão de que havia insuficiência de informação seguia o caminho oposto. Assinado pelo procurador do Ministério Público no TCU Marinus de Vries Marsico, ele sugeria que Dilma Rousseff, Antônio Palocci, Cláudio Haddad, Fabio Colletti Barbosa e Gleuber Vieira, integrantes do conselho à época, fossem responsabilizados pelo prejuízo de Pasadena. A razão: falta de diligência, por terem aprovado uma compra sem os riscos estarem expostos e sem avaliar os possíveis desdobramentos da parceria. Assim, vê-se que nem mesmo dentro do tribunal de contas o assunto é consensual.

Numa companhia aberta, é a seção 4 da Lei das S.As. que relata, de forma bastante genérica, as responsabilidades do conselho. Segundo o artigo 153, o administrador deve ter com a companhia o mesmo cuidado e diligência que um homem ativo e probo teria ao administrar o seu próprio negócio. Já o Código das Melhores Práticas do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) incumbe ao conselho o dever de assegurar que a diretoria identifica e lista os principais riscos a que a organização está exposta. Em seu estatuto social, a Petrobras atribui ao conselheiro a tarefa de fiscalizar a atuação dos diretores e examinar, a qualquer tempo, os livros e papéis da companhia.

Em seu depoimento à Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre o caso, em 20 de maio, José Sérgio Gabrielli, presidente da Petrobras na época da compra, afirmou que desde a década de 1990 o conselho tomava suas decisões baseado apenas em sumários elaborados pela diretoria executiva. Isso porque, segundo ele, os processos eram muito grandes e continham questões operacionais que não interessavam ao órgão. Gabrielli também destacou o grande número de decisões tomadas pela petroleira e o alto valor dos investimentos da companhia. Em 2006, por exemplo, o investimento em bens de capital (capex) foi de R$ 33,1 bilhões.

Diante desse valor, de fato, Pasadena não parece muito. Entretanto, uma análise dos comunicados ao mercado da Petrobras entre 2005 e 2006 mostra que a compra da refinaria americana não representava um negócio pequeno. A termelétrica de Macaé, cuja aquisição foi concluída em maio de 2006, custou US$ 358 milhões à empresa — é a que mais se aproxima, em preço, de Pasadena. As demais operações do tipo no período apresentam valores menores, como a compra de ativos da Shell na Colômbia, no Paraguai e no Uruguai, por US$ 140 milhões.

Na visão de conselheiros ouvidos pela reportagem, não é papel do conselho enxergar todos os detalhes. No entanto, é sua função fazer as perguntas certas. “Os conselheiros devem se preocupar em conhecer as consequências da decisão a ser tomada”, diz Rodrigo Leite, sócio da consultoria empresarial Advisia. “Existe algo que influenciaria a decisão e não está exposto aqui?” — é uma pergunta básica e obrigatória. Outra indagação possível no caso da Petrobras: “Há no contrato de compra alguma cláusula que pode gerar contingências significativas?”. A partir dos documentos públicos disponíveis, não é possível afirmar que essas questões não foram feitas. No processo do TCU, porém, não há menção a questionamentos realizados pelo conselho.

Telhado de vidro
A decisão mal-informada sobre Pasadena não está sozinha no álbum de más decisões corporativas que os conselhos de administração deixaram passar. Em 2008, com o estouro da crise financeira, a Sadia perdeu R$ 2,5 bilhões devido a sua exagerada exposição a derivativos. Os conselheiros da companhia foram julgados pela CVM, dois anos depois; nove deles receberam multas, num total de R$ 2,6 milhões, por terem faltado com o dever de diligência. Foram penalizados porque descumpriram a política financeira da empresa, ainda que tenham alegado desconhecimento das operações. O episódio mostrou que as falhas de controle interno de uma empresa não podem ser usadas como atenuantes daqueles que têm como função zelar pelos rumos do negócio. E nesse ponto, uma ressalva: a decisão do TCU sobre Pasadena não impede que os executivos e os conselheiros da Petrobras venham a ser processados pelas vias administrativa e judicial.

No cenário internacional, a situação mais emblemática de falha do conselho foi a da americana Enron, em 2001. Embora o episódio costume ser resumido como uma grande fraude contábil, ele é, na verdade, uma reunião de erros administrativos. O conselho da companhia acabou permitindo o ardil ao ser omisso com os registros contábeis e ao conceder remuneração excessiva e de curto prazo para os funcionários. Esses eventos comprovam que, tanto no Brasil como no exterior, os conselhos tomam decisões ruins e são omissos na função de fiscalizar a diretoria. Não há desculpa para essas faltas, mas alguns fatores tornam a conjuntura mais propícia para elas.

No caso da Petrobras, impressiona ver quão atribulados eram os conselheiros à época de Pasadena (veja quadro à direita), acumulando cargos públicos e privados que exigem muita dedicação. Dilma Rousseff, presidente do conselho, era nada menos que a ministra-chefe da Casa Civil, cuja função é assessorar o presidente da República. Palocci e Jacques Wagner eram ministros da Fazenda e de Relações Institucionais, respectivamente.

É normal que conselheiros exerçam atividades simultâneas. O código do IBGC, porém, sugere que membros externos ou independentes participem de, no máximo, cinco outros conselhos. O número cai quando se trata do presidente do board: o recomendado é que ele integre, no máximo, mais dois colegiados. O instituto deixa claro que, ao assumir uma cadeira num conselho, o profissional deve observar os compromissos pessoais e profissionais em que já está envolvido e avaliar se poderá dedicar o tempo necessário ao novo cargo. “A participação de um conselheiro vai além da presença nas reuniões e da leitura da documentação prévia”, ressalta o IBGC.

Ainda que não seja humanamente impossível, é pouco provável que os três ministros citados dispusessem de tempo suficiente para se debruçar sobre questões estratégicas de uma empresa do porte da petroleira. O estudo Board interlocking no Brasil: a participação de conselheiros em múltiplas companhias e seu efeito sobre o valor das empresas mostra que ter conselheiros com agendas lotadas é prejudicial. A pesquisa analisou a composição dos boards de 320 companhias abertas em 2003 e 2005. Os autores Rafael Liza Santos e Alexandre Di Miceli (professor doutor da FEA-USP e colunista da capital aberto) constataram que a participação concomitante de um conselheiro em mais de um colegiado, conhecida como interlocking, era frequente. Em 2005, 68% das companhias nacionais possuíam ao menos um membro com função de administrador em outra empresa.

Como mudar?
Diante da constatação de que os conselheiros falham, um artigo publicado, em maio, na Stanford Law Review, publicação de uma das universidades mais prestigiadas do mundo, propôs uma radical mudança na estrutura do órgão. Em Boards-R-Us: reconceptualizing corporate boards, Stephen Bainbridge e Todd Henderson sugerem que a lei americana seja alterada de forma a permitir às firmas, e não apenas às pessoas físicas, fornecer o serviço de conselho. A board service provider (BSP) seria uma empresa terceirizada que exerceria as funções do colegiado, como fiscalizar a administração e os controles de risco, além de traçar estratégias. Funcionaria, portanto, de forma similar a uma auditoria, tendo na reputação um de seus principais ativos.

A proposta é tão ousada quanto questionável: serviços de auditoria e avaliação de risco são terceirizados e se mostraram falhos na crise de 2008. Seu mérito, entretanto, é propor uma revolução na estrutura consagrada dos conselhos de administração. A preocupação em fortalecer a vigília do órgão de representação dos acionistas é, ao que a experiência indica, bastante válida.

Ilustração: Beto Nejme/Grau180.com