Ilustração: Rodrigo Auada

Em meados de 2016, o então ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Teori Zavascki homologou a delação premiada acertada entre Fabio Cleto, ex-vice-presidente da Caixa Econômica Federal, e o grupo de trabalho da Operação Lava Jato. O executivo virou peça-chave na investigação que apura como empresários pagavam propinas a políticos em troca da liberação de recursos provenientes do FI-FGTS — fundo administrado e gerido pela Caixa. O veículo financiou empresas envolvidas em casos de corrupção, como a fabricante de sondas Sete Brasil e a Eldorado Brasil Celulose, dos irmãos Wesley e Joesley Batista. Mas como um fundo de investimento abastecido com três dezenas de bilhões de reais do FGTS e regulado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) tornou-se presa fácil para tantas falcatruas?

A explicação está na singularidade da estrutura do FI-FGTS, totalmente diferente de tudo o que existe na indústria brasileira de fundos. Ele foi criado pela Lei 11.491/07, em meio à efervescência de iniciativas para investir em infraestrutura como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) — especificamente nos setores aeroportuário, rodoviário, ferroviário, hidroviário, portuário, energético e de saneamento. Como o FI-FGTS já foi criado com características próprias estabelecidas em lei, a CVM foi obrigada a criar uma regulamentação exclusiva para ele, a Instrução 462/07.

A origem dos recursos é uma das particularidades do FI-FGTS. Pode ser direcionado ao seu patrimônio líquido um limite de 80% do superávit do FGTS dos trabalhadores — o saldo positivo engloba os ganhos do fundo que superam o retorno a ser oferecido ao trabalhador (a taxa referencial mais 3% ao ano). Esse dinheiro que abastece o FI-FGTS, vale destacar, fica apartado das chamadas contas vinculadas dos trabalhadores, em que entram os depósitos mensais dos empregadores em nome dos funcionários. Assim, embora o FI-FGTS tenha recursos que podem ser genericamente classificados como públicos, o patrimônio pertence a apenas um cotista: o próprio FGTS. A rigor, os trabalhadores não podem fazer nenhuma reivindicação a respeito da gestão do fundo.

No FI-FGTS, a Caixa não tem o poder de aprovar a alocação dos recursos, apesar de ser gestora

O FGTS foi criado na década de 1960 e desde então funciona como uma poupança compulsória alimentada mensalmente pelos empregadores com o equivalente a 8% da remuneração de cada funcionário registrado. Por isso o patrimônio do FI-FGTS não parou de crescer. O fundo nasceu em 2008 com 5 bilhões de reais sob gestão; no fim de 2016, esse montante já alcançava cerca de 31 bilhões de reais.

O FI-FGTS também é único no que se refere à amplitude do rol de ativos em que pode aplicar — em geral os fundos têm muito mais limitações. A legislação permite que o portfólio financie bens de capital do setor de infraestrutura por meio da compra de participação acionária em empresas listadas ou não em bolsa; de títulos de dívida, como debêntures e notas promissórias; de cotas de fundos, incluindo os de participações (FIPs) e os de direitos creditórios (FIDCs); e até de operações com derivativos, desde que usadas para proteção.

Loteamento

Somem-se a essas idiossincrasias estruturas de governança corporativa e de compliance dissonantes dos padrões da indústria de fundos. Um exemplo: por força da lei 11.491, a Caixa acumula as funções de administradora e de gestora do FI-FGTS — aos olhos da CVM, quem desempenha esses papéis é legalmente responsável pelo fundo de investimento ao responder, respectivamente, pelas atividades gerenciais (como aprovação e cumprimento de regulamento) e pela tomada de decisões de investimento. Acontece que no FI-FGTS a Caixa não tem o poder de aprovar a alocação dos recursos, apesar de ser gestora.  A explicação, de novo, está na lei de origem. Ela delimita a atuação da Caixa como asset à seleção de projetos que podem receber os investimentos, posteriormente apresentados a quem tem a palavra final sobre o direcionamento do dinheiro — no caso, o comitê de investimento, órgão estruturado pelo conselho curador do FGTS.

Esse comitê é composto de 12 membros. Seis deles são obrigatoriamente indicados pelo governo federal, por meio do conselho curador. Além de um membro da própria Caixa, têm assento garantido representantes de cinco ministérios — Trabalho, Cidades, Fazenda, Desenvolvimento e Planejamento. A outra metade é formada por indicações de entidades patronais, como a Confederação Nacional da Indústria (CNI), e de centrais sindicais, como a Força Sindical. Detalhe: o próprio conselho curador tem revestimento fraco para aguentar pressões políticas. Também por determinação legal, conta com 24 postos — metade indicada pelo governo (a presidência é do Ministério do Trabalho), 25% por entidades de trabalhadores, e os 25% restantes por empregadores.

Embora seja regulado pela CVM, o fundo fica de fora de boa parte dos filtros de supervisão

“São esses integrantes do comitê, que estão fora do alcance da regulação aplicável aos fundos de investimento [as normas da CVM só dão conta de infrações de conduta do gestor ou do administrador, e o comitê, por lei, não tem essas atribuições], que decidem em quais projetos o fundo vai investir”, observa uma fonte consultada pela reportagem. O mais grave, ressalta, é a influência da administração pública na ocupação dos cargos. “Postos no comitê e no conselho curador são moeda de troca política”, acrescenta.

Para piorar, apesar de o FI-FGTS ser regulado pela CVM, ele fica de fora de boa parte dos filtros de supervisão, uma vez que não se encaixa em nenhuma das categorias de fundos supervisionadas pela autarquia ou sob os esforços de autorregulação da Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (Anbima).

Toma-lá-dá-cá

Foi essa combinação de brecha para influência política e limbo regulatório que tornou o FI-FGTS o financiador de um vultoso esquema de corrupção, que vigorou entre 2011 e 2015. A denúncia da Operação Sépsis (desdobramento da Lava Jato) apresentada pela Procuradoria Geral da República (PGR) ao STF no ano passado detalha seu funcionamento. O processo acusa de corrupção ativa e passiva, lavagem de dinheiro e violação de sigilo funcional figuras conhecidas, como o ex-presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha, preso desde outubro passado, e personagens que ganharam notoriedade com a descoberta das negociatas, casos de Fabio Cleto e do doleiro e corretor de valores Lúcio Bolonha Funaro. Este último, identificado como o operador do esquema, fechou acordo de delação com o MPF no fim de agosto.

De acordo com a procuradoria, Cleto chegou ao alto escalão da Caixa graças a Cunha — o executivo havia sido sócio de Funaro e Alexandre Margotto, outro denunciado na Sépsis, em uma gestora de recursos. “Quando a relação de amizade já era mais sólida, Fábio Cleto foi informado por Lúcio Funaro de que o PMDB tinha direito a alguns cargos no governo federal, no recém-iniciado governo da presidente Dilma. Entre esses cargos estava a vice-presidência da Caixa e a presidência do Banco da Amazônia”, narra o documento assinado pelo procurador-geral, Rodrigo Janot.

Assim Cleto se transformou nos olhos e ouvidos de Cunha dentro da Caixa. De lambuja, o executivo ganhou assentos no conselho curador do FGTS e no comitê de investimentos do FI-FGTS — o escândalo, aliás, ensejou uma mudança de regras que passou a vedar a presença de uma mesma pessoa nos dois órgãos. Cleto não tinha o poder de decidir sozinho quais projetos receberiam dinheiro do FI-FGTS, mas sua influência foi considerada determinante pelos investigadores da Sépsis. O executivo comandava a vice-presidência de gestão de ativos de terceiros (Viter) da Caixa, área responsável por receber empresas interessadas em tomar recursos do fundo e em fazer as análises de viabilidade dos projetos. A Viter fazia essa triagem e tinha o poder de apresentar a proposta de investimento ao comitê para deliberação. “Nesse quadro, o voto de Cleto, embora fosse um entre 12 [no comitê de investimento], tinha especial relevância, pois havia espaço nas reuniões para debate e convencimento dos demais conselheiros, especialmente porque era técnico na área”, reforça a denúncia.

As informações sobre o que se passava nessas reuniões eram transmitidas por Cleto a Cunha em encontros semanais — “toda terça-feira, às 7h30, no apartamento funcional”. Cleto vazava ao parlamentar quais projetos estavam sob avaliação, inclusive aqueles que deveriam ser sigilosos por envolver companhias abertas e emissões de valores mobiliários. De posse dessas informações, Funaro corria atrás de empresários candidatos aos recursos do FI-FGTS para cobrar a propina que garantiria o aval do comitê de investimentos. Cunha abocanhava 80% do suborno, Funaro ficava com 12%, Cleto e Margotto com 4% cada um. Em seu acordo de colaboração premiada, o ex-executivo da Caixa relatou o modus operandi do esquema e os valores envolvidos. O investimento na Eldorado Celulose — feito por meio de uma emissão de debêntures de 940 milhões de reais em dezembro de 2012 — rendeu apenas a Cleto 680 mil reais. Para o financiamento do Porto Maravilha, projeto de revitalização da zona portuária do Rio de Janeiro, a propina cobrada foi de 1,5% do valor total da operação, de 3,5 bilhões de reais. Pela aprovação, Cleto embolsou 2,1 milhões de reais.

Remendos

A denúncia da Sépsis descreve o sistema que permitia a cobrança de propinas, mas não menciona infrações objetivas às regras de seleção dos projetos do FI-FGTS. Em tese, os ativos que receberam os aportes respeitavam a política de investimento do fundo. Ainda assim, a Caixa decidiu fazer ajustes no funcionamento do FI-FGTS. Um deles foi a elaboração de uma diretriz para os investimentos deste ano. Oficialmente, a orientação que torna o fundo mais conservador decorre da conjuntura econômica adversa e da necessidade de diversificação do portfólio; nos bastidores, é notório que se trata de uma blindagem contra novos estragos. Em 2015, principalmente por causa das perdas com a Sete Brasil, o FI-FGTS apurou prejuízo de quase 1 bilhão de reais, primeiro resultado negativo desde sua criação.

Como uma forma de diminuir sua exposição a risco, o FI-FGTS não aporta em 2017 recursos em projetos baseados na emissão de ações — atualmente, 30% do patrimônio do fundo está alocado em renda variável (o limite é 50%) — e prioriza investimentos em debêntures e cotas de FIDCs. E o limite de financiamento a um mesmo projeto diminuiu — de 90% para 40%.

Holdings também não vão mais receber dinheiro do FI-FGTS, a não ser em projetos específicos. A lição foi aprendida com o malfadado investimento na Sete Brasil, holding criada para construção e operação de navios-sonda para exploração de petróleo em águas profundas. O FI-FGTS, em conjunto com outros investidores (entre eles bancos como BTG Pactual e Santander, além de diversos fundos de pensão), aplicou no FIP Sondas, da Sete Investimentos. Em 2016, depois da descoberta de que a companhia era, na verdade, uma extensão do esquema de corrupção da Petrobras, a Sete Brasil entrou em recuperação judicial.

Outra iniciativa colocada em prática pela Caixa é a adoção de chamadas públicas. Agora, o fundo publica um edital com as regras e os prazos a serem cumpridos por aqueles que desejam seu financiamento. A ideia é que exista menos margem para manipulações e favorecimentos de projetos específicos. O primeiro edital foi publicado em janeiro e atraiu 34 propostas. Somente três chegaram ao final do processo de seleção. De qualquer maneira, as mudanças, embora positivas, não atingem o cerne o problema: o loteamento político do comitê de investimentos. Sem que isso mude, será difícil para o FI-FGTS de fato recobrar a credibilidade.