CVM: papel, função e importância para o mercado de capitais brasileiro

Atuação do órgão regulador vai de normatização e fiscalização até aplicação de sanções diante de irregularidades

Ilustração: Freepik

Não é fácil a tarefa de apresentar de maneira didática e acessível a complexidade e a extensão das atribuições e funções da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), órgão federal responsável pela regulação do mercado de capitais brasileiro. Para facilitar o entendimento, divido este artigo em três partes: natureza jurídica e aspectos organizacionais da CVM; funções, atividades e objetivos da autarquia; apresentação de exemplos de alguns dos principais normativos editados pela CVM.

Natureza jurídica e estrutura organizacional da CVM

A CVM foi criada em 1976 como uma autarquia em regime especial, nos termos da Lei 6.385/76. Vinculada ao Ministério da Economia, possui personalidade jurídica e patrimônio próprios. Ostenta autoridade administrativa independente, bem como autonomia financeira e orçamentária. Os membros do colegiado, órgão de direção da autarquia, precisam ter reconhecida competência em matérias relacionadas ao mercado de capitais, têm mandato fixo e estabilidade, sem qualquer subordinação hierárquica.

Além do colegiado, existem os chamados órgãos seccionais da CVM (compostos pela Procuradoria Federal Especializada, pela Auditoria Interna e Superintendência Administrativo-financeira) e os órgãos específicos, formados por superintendências responsáveis por determinados assuntos — como companhias abertas; fundos de investimento; estudos, projetos e edição de normas; registros de valores mobiliários; processos administrativos sancionadores; entre outros.

Percebe-se, assim, que a natureza jurídica e a estrutura organizacional da CVM oferecem os meios adequados para uma atuação independente e técnica no cumprimento das suas funções.

Funções, atividades e objetivos da CVM

Valendo-me da ousadia indispensável a todo exercício de síntese, o mercado de capitais pode ser resumido como um ambiente que viabiliza o encontro dos poupadores com os tomadores de recursos, permitindo um fluxo financeiro organizado entre essas partes. Poupadores são os potenciais investidores, aqueles que possuem recursos disponíveis, excedentes às suas obrigações financeiras imediatas. Já os tomadores são aqueles que necessitam de recursos para o desenvolvimento das suas atividades econômicas.

As bolsas de valores e os mercados de balcão podem servir como explicação mais didática para ilustrar o conceito de mercado de capitais. Por meio de uma bolsa de valores, por exemplo, poupadores podem investir em ações de emissão de uma companhia aberta, transferindo recursos a ela, tornando-se acionistas dessa companhia e usufruindo dos direitos, deveres e riscos inerentes a essa posição. Também nesse ambiente, poupadores podem investir em cotas de emissão de um fundo de investimento, transferindo recursos a esse veículo, tornando-se cotistas e passando a ser titulares dos respectivos direitos, obrigações e riscos. Ainda nesse ambiente, poupadores podem investir em determinados valores mobiliários representativos de dívida (como as debêntures) emitidos por uma determinada sociedade, transferindo recursos a ela, tornando-se titular dos direitos, obrigações e riscos dessa posição.

Pois bem. A CVM tem como principal função a regulação justamente do mercado de capitais. Cabe à autarquia autorizar o funcionamento dos agentes que tenham interesse em prestar serviços nesse mercado, editar normas, orientar, monitorar, fiscalizar, supervisionar e, em caso de irregularidades, aplicar sanções.

Como participantes sujeitos às atividades regulatórias da CVM podem ser citados as companhias abertas, que são as sociedades anônimas que emitiram publicamente ações representativas de seu capital social, bem como os respectivos membros da diretoria, do conselho de administração e do conselho fiscal; os fundos de investimento, incluindo os players que orbitam em torno dessa indústria, como os gestores de recursos, os administradores fiduciários e os custodiantes; as corretoras e distribuidoras de títulos e valores mobiliários, instituições financeiras responsáveis pela execução de ordens e intermediação das operações nos mercados de bolsa e de balcão; os auditores independentes, que exercem a relevante atividade de avaliar, de forma isenta, se as demonstrações financeiras das companhias e fundos de investimento refletem adequadamente a situação financeira e patrimonial da entidade auditada; os agentes autônomos de investimento, que representam um dos canais de prospecção e conexão dos investidores com as plataformas de investimento; os analistas de valores mobiliários, que analisam determinados ativos e oportunidades de investimento disponíveis no mercado, emitindo os conhecidos relatórios de análise; e os consultores de valores mobiliários, que são contratados por potenciais investidores para opinar sobre quais seriam as opções de investimento mais adequadas para um cliente específico.

Todos esses participantes precisam ser habilitados previamente junto à CVM para que possam começar a atuar no mercado, em conformidade com as regras aplicáveis. Depois do início das atividades, devem cumprir diversas obrigações — recorrentes, eventuais e periódicas. Sobre o conteúdo dessa carga regulatória: são previstas obrigações de cunho comportamental, tratando de padrões conceituais de conduta esperados de todos eles, como o dever de diligência e lealdade. Também existem as chamadas obrigações de natureza informacional, que impõem aos agentes o dever de divulgar pelos meios apropriados todas as informações relevantes sobre as suas áreas de atuação.

Aqui, sobre a questão informacional, entendo oportuna uma observação pessoal. A abordagem regulatória mais adequada a ser seguida, em larga medida e sem prejuízo de outros olhares complementares, continua sendo aquela que garanta a todos e exija de todos (poupadores, tomadores e intermediários) a informação mais completa, precisa e tempestiva. Transparência é a palavra-chave. O objetivo deve ser assegurar aos investidores em geral e demais participantes do mercado o acesso adequado e suficiente a todas as informações necessárias para uma tomada de decisão refletida e fundamentada.

Não me parece fazer sentido qualquer interferência estatal no processo interno de avaliação de risco e tomada de decisão do poupador ou do tomador. A análise no mérito da qualidade ou do risco de um determinado ativo deve ser de atribuição exclusiva dos participantes de mercado. A função regulatória primordial e extremamente relevante, a meu ver, passa por concentrar todos os esforços em garantir que todas as informações necessárias e relevantes sejam divulgadas de forma transparente, verdadeira, precisa, completa e tempestiva.

Para encerrar este tópico, convém mencionar alguns dos trechos constantes do plano estratégico divulgado pela CVM, consolidando os principais objetivos e resultados almejados. São eles: garantir a integridade do mercado de capitais; estimular a eficiência desse ambiente, inclusive dos participantes; promover o desenvolvimento do mercado; aumentar a eficiência da supervisão com o uso de novas tecnologias; aumentar a eficácia da atuação sancionadora; reduzir os custos de observância; aumentar a liquidez dos ativos; elevar a representatividade do mercado de capitais como fonte de financiamento para as atividades produtivas no país; promover a cultura do investimento no Brasil.

Exemplos de normativos da CVM

Uma das mais importantes atribuições da CVM refere-se à edição e constante adaptação das normas aplicáveis ao mercado de capitais. Antecipando as escusas pela escolha de apenas algumas dentre as várias regulamentações importantes para o setor, consolido a seguir um pequeno roteiro sobre aquelas tidas como especialmente relevantes.

— Instrução CVM 555/14: trata em aspectos gerais dos fundos de investimento, uma indústria que soma um patrimônio líquido total da ordem de 5 trilhões de reais, montante de notável importância para a economia nacional.

— Instrução CVM 558/15: cuida das regras aplicáveis aos gestores e administradores fiduciários dos fundos de investimento. O normativo abarca os direitos e obrigações desses players, que muitos definem como a espinha dorsal dos fundos de investimento.

— Instrução CVM 476/06 e Instrução CVM 400/03: regulam as ofertas públicas de valores mobiliários (ações, debêntures, cotas de fundos de investimento, certificados de recebíveis imobiliários e do agronegócio etc). São normas de extrema relevância para a CVM, cuja esfera de competência guarda relação íntima com o conceito de quais ativos possuem a natureza jurídica de um valor mobiliário. A Instrução 476 trata das chamadas ofertas públicas com esforços restritos, uma espécie de canal de acesso facilitado e mais ágil ao mercado de capitais, não passando pela análise formal prévia da CVM. Já a Instrução 400 refere-se às ofertas públicas convencionais, destinadas ao público em geral e que passam antes pelo crivo regulatório da autarquia.

— Instrução CVM 480/09: dispõe sobre o registro de emissores de valores mobiliários admitidos à negociação ao público investidor, os quais anteriormente chamamos de tomadores. São estabelecidos regras, deveres e obrigações aplicáveis a toda companhia interessada em captar recursos junto à poupança popular por meio do mercado de capitais.

— Instrução CVM 607/19: consolida as regras aplicáveis à atuação sancionadora da CVM, podendo ser resumida como uma espécie de “código processual” dos trâmites sancionadores da autarquia.

Em conjunto com a Lei 6.404/76 (Lei das S.As.) e a Lei 6.385/76, as normas mencionadas funcionam como um ótimo ponto de partida para melhor compreensão das principais atribuições e da importância da CVM para a regulação do mercado de capitais, esse relevante ambiente de estímulo para a economia brasileira, para a geração de empregos e riqueza.

Alexandre Costa Rangel ([email protected]) é sócio de Costa Rangel Advogados. Já atuou na CVM e no Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN).